Ementa

DISPÕE SOBRE VETO TOTAL AO PROJETO DE LEI Nº 231/2022, DE AUTORIA DO VEREADOR ALEXANDRE MARQUES CORDEIRO, QUE AUTORIZA O PODER EXECUTIVO MUNICIPAL A INSTITUIR A AÇÃO PRIMEIRO RG NO MUNICÍPIO DE CABO FRIO E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS. (OFÍCIO/GAPRE - CM Nº 19/2023)

Justificativa

PREFEITURA MUNICIPAL DE CABO FRIO

REGIÃO DOS LAGOS - ESTADO DO RIO DE JANEIRO

GABINETE DO PREFEITO

CABO FRIO, 1 DE MARÇO DE 2023.

OFÍCIO/GAPRE - CM Nº 19/2023

AO

EXCELENTÍSSIMO SENHOR

VEREADOR MIGUEL FORNACIARI ALENCAR

PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE CABO FRIO

CABO FRIO – RJ.

SENHOR PRESIDENTE,

AO RESTITUIR A VOSSA EXCELÊNCIA O ORIGINAL DOS AUTÓGRAFOS DO PROJETO DE LEI DE AUTORIA DO ILUSTRE VEREADOR ALEXANDRE MARQUES CORDEIRO QUE “AUTORIZA O PODER EXECUTIVO MUNICIPAL A INSTITUIR A AÇÃO PRIMEIRO RG NO MUNICÍPIO DE CABO FRIO E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS, COMUNICO QUE RESOLVI VETAR TOTALMENTE O REFERIDO PROJETO, PELAS RAZÕES ESPECIFICADAS NO ANEXO.

VALHO-ME DO ENSEJO PARA REAFIRMAR A V.EXA. E SEUS DIGNOS PARES, MINHAS DEMONSTRAÇÕES DE ELEVADO APREÇO.

ATENCIOSAMENTE,

JOSÉ BONIFÁCIO FERREIRA NOVELLINO

PREFEITO

ANEXO AO OFÍCIO/GAPRE - CM Nº 19/2023

RAZÕES DO VETO TOTAL OPOSTO AO PROJETO DE LEI DE AUTORIA DO VEREADOR ALEXANDRE MARQUES CORDEIRO QUE QUE “AUTORIZA O PODER EXECUTIVO MUNICIPAL A INSTITUIR A AÇÃO PRIMEIRO RG NO MUNICÍPIO DE CABO FRIO E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS”.

EMBORA LOUVÁVEIS OS PROPÓSITOS DO PROJETO, FUI LEVADO À CONTINGÊNCIA DE VETÁ-LO TOTALMENTE, EM FACE DO DESCOMPASSO ENTRE A NORMA PROPOSTA E O SISTEMA JURÍDICO VIGENTE CONSUBSTANCIADO NA CARTA MAGNA, MORMENTE QUANTO À CONSTITUCIONALIDADE E A LEGALIDADE, RAZÃO PELA QUAL A PROPOSTA NÃO DEVE SER ACOLHIDA NA SUA TOTALIDADE.

A PROPOSITURA DE ORIGEM PARLAMENTAR OBJETIVA AUTORIZAR O PODER EXECUTIVO A INSTITUIR A AÇÃO PRIMEIRO RG COM A FINALIDADE DE GARANTIR A EXPEDIÇÃO DO DOCUMENTO DE REGISTRO GERAL (RG) PARA CRIANÇAS A PARTIR DE 6 MESES DE VIDA.

A AUTORIZAÇÃO LEGISLATIVA NÃO SE CONFUNDE COM LEI AUTORIZATIVA, DEVENDO AQUELA PRIMAR PELA OBSERVÂNCIA DA RESERVA DE INICIATIVA. AINDA QUE A LEI CONTENHA AUTORIZAÇÃO (LEI AUTORIZATIVA) OU PERMISSÃO (NORMA PERMISSIVA), PADECE DE INCONSTITUCIONALIDADE. EM ESSÊNCIA, HOUVE INVASÃO MANIFESTA DA GESTÃO PÚBLICA, ASSUNTO DA ALÇADA EXCLUSIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO, VIOLANDO SUA PRERROGATIVA DE ANÁLISE DA CONVENIÊNCIA E DA OPORTUNIDADE DAS PROVIDÊNCIAS PREVISTAS NA PROPOSITURA.

LIÇÃO DOUTRINÁRIA ABALIZADA,ANALISANDO A NATUREZA DAS LEIS AUTORIZATIVAS, ESPECIALMENTE QUANDO VOTADAS CONTRA A VONTADE DE QUEM PODERIA SOLICITAR A AUTORIZAÇÃO, ENSINA QUE:

(...) INSISTENTE NA PRÁTICA LEGISLATIVA BRASILEIRA, A ‘LEI’ AUTORIZATIVA CONSTITUI UM EXPEDIENTE, USADO POR PARLAMENTARES, PARA GRANJEAR O CRÉDITO POLÍTICO PELA REALIZAÇÃO DE OBRAS OU SERVIÇOS EM CAMPOS MATERIAIS NOS QUAIS NÃO TÊM INICIATIVA DAS LEIS, EM GERAL MATÉRIAS ADMINISTRATIVAS. MEDIANTE ESSE TIPO DE ‘LEIS’, PASSAM ELES, DE AUTORES DO PROJETO DE LEI, A CO-AUTORES DA OBRA OU SERVIÇO AUTORIZADO. OS CONSTITUINTES CONSIDERARAM TAIS OBRAS E SERVIÇOS COMO ESTRANHOS AOS LEGISLADORES E, POR ISSO, OS SUBTRAÍRAM DA INICIATIVA PARLAMENTAR DAS LEIS. PARA COMPENSAR ESSA PERDA, REALMENTE EXAGERADA, SURGIU ‘LEI’ AUTORIZATIVA, PRATICADA CADA VEZ MAIS EXAGERADAMENTE AUTORIZATIVA É A ‘LEI’ QUE - POR NÃO PODER DETERMINAR - LIMITA-SE A AUTORIZAR O PODER EXECUTIVO A EXECUTAR ATOS QUE JÁ LHE ESTÃO AUTORIZADOS PELA CONSTITUIÇÃO, POIS ESTÃO DENTRO DA COMPETÊNCIA CONSTITUCIONAL DESSE PODER. O TEXTO DA ‘LEI’ COMEÇA POR UMA EXPRESSÃO QUE SE TORNOU PADRÃO: ‘FICA O PODER EXECUTIVO AUTORIZADO A...’ O OBJETO DA AUTORIZAÇÃO -POR JÁ SER DE COMPETÊNCIA CONSTITUCIONAL DO EXECUTIVO - NÃO PODERIA SER ‘DETERMINADO’, MAS É APENAS ‘AUTORIZADO’ PELO LEGISLATIVO, TAIS ‘LEIS’, ÓBVIO, SÃO SEMPRE DE INICIATIVA PARLAMENTAR, POIS JAMAIS TERIA CABIMENTO O EXECUTIVO SE AUTORIZAR A SI PRÓPRIO, MUITO MENOS ONDE JÁ O AUTORIZA A PRÓPRIA CONSTITUIÇÃO. ELAS CONSTITUEM UM VÍCIO PATENTE" (SÉRGIO RESENDE DE BARROS. “LEIS AUTORIZATIVAS”, IN REVISTA DA INSTITUIÇÃO TOLEDO DE ENSINO, BAURU, AGO/NOV 2000, P. 262).

A LEI QUE AUTORIZA O PODER EXECUTIVO A AGIR EM MATÉRIAS DE SUA INICIATIVA PRIVADA IMPLICA, EM VERDADE, UMA DETERMINAÇÃO, SENDO, PORTANTO, INCONSTITUCIONAL.

NESTE SENTIDO, VEM JULGANDO O EGRÉGIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DE SÃO PAULO, AFIRMANDO A INCONSTITUCIONALIDADE DAS LEIS AUTORIZATIVAS, FORTE NO ENTENDIMENTO DE QUE ESSAS “AUTORIZAÇÕES” SÃO MERO EUFEMISMO DE “DETERMINAÇÕES”, E, POR ISSO, USURPAM A COMPETÊNCIA MATERIAL DO PODER EXECUTIVO:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALÍDADE - LEI N° 2.057/09, DO MUNICÍPIO DE LOUVEIRA - AUTORIZA O PODER EXECUTIVO A COMUNICAR O CONTRIBUINTE DEVEDOR DAS CONTAS VENCIDAS E NÃO PAGAS DE ÁGUA, IPTU, ALVARÁ A ISS, NO PRAZO MÁXIMO DE 60 DIAS APÓS O VENCIMENTO – INCONSTITUCIONALÍDADE FORMAL E MATERIAL - VÍCIO DE INICIATIVA E VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES - INVASÃO DE COMPETÊNCIA DO PODER EXECUTIVO - AÇÃO PROCEDENTE.

A LEI INQUINADA ORIGINOU-SE DE PROJETO DE AUTORIA DE VEREADOR E PROCURA CRIAR, A PRETEXTO DE SER MERAMENTE AUTORIZATIVA, OBRIGAÇÕES E DEVERES PARA A ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL, O QUE REDUNDA EM VÍCIO DE INICIATIVA E USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA DO PODER EXECUTIVO. ADEMAIS, A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NÃO NECESSITA DE AUTORIZAÇÃO PARA DESEMPENHAR FUNÇÕES DAS QUAIS JÁ ESTÁ IMBUÍDA POR FORÇA DE MANDAMENTOS CONSTITUCIONAIS” (TJSP, ADI 994.09.223993-1, REL. DES. ARTUR MARQUES, V.U., 19-05-2010).

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL N° 2.531, DE 25 DE NOVEMBRO DE 2009, DO MUNICÍPIO DE ANDRADINA, 'AUTORIZANDO' O PODER EXECUTIVO MUNICIPAL A CONCEDER A TODOS OS ALUNOS DAS ESCOLAS MUNICIPAIS AUXÍLIO PECUNIÁRIO PARA AQUISIÇÃO DE MATERIAL ESCOLAR, ATRAVÉS DE VALE-EDUCAÇÃO NO COMÉRCIO LOCAL. LEI DE INICIATIVA DA EDILIDADE, MAS QUE VERSA SOBRE MATÉRIA RESERVADA À INICIATIVA DO CHEFE DO EXECUTIVO. VIOLAÇÃO AOS ARTS. 5º, 25 E 144 DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO. NÃO OBSTANTE COM CARÁTER APENAS 'AUTORIZATIVO', LEI DA ESPÉCIE USURPA A COMPETÊNCIA MATERIAL DO CHEFE DO EXECUTIVO. AÇÃO PROCEDENTE” (TJSP, ADI 994.09.229479-7, REL. DES. JOSÉ SANTANA, V.U., 14-07-2010).

DA LEITURA DA PROPOSITURA, VERIFICA-SE QUE OS DISPOSITIVOS APROVADOS PRETENDEM IMPOR DIRETRIZES E AÇÕES DE NATUREZA ADMINISTRATIVA AOS ÓRGÃOS DO PODER EXECUTIVO, REPRESENTANDO ILEGÍTIMA INTERFERÊNCIA DO LEGISLATIVO EM ASSUNTOS PRÓPRIOS DO EXECUTIVO.

AO ASSIM DISPOR, O AUTÓGRAFO DE LEI EM COMENTO INVADE, NESSE PORMENOR, O CAMPO DE COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO PARA LEGISLAR SOBRE A ORGANIZAÇÃO E O FUNCIONAMENTO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.

NUMA ANÁLISE DO ART. 61 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, EXSURGE QUE, DENTRE OUTRAS, É COMPETÊNCIA EXCLUSIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO DISPOR SOBRE A CRIAÇÃO, EXTINÇÃO, ESTRUTURAÇÃO, ORGANIZAÇÃO, FUNCIONAMENTO E ATRIBUIÇÕES DOS ÓRGÃOS E PESSOAS COMPONENTES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.

FICA CLARO, DESTARTE, QUE SOMENTE AO CHEFE DO PODER EXECUTIVO, SEJA POR INTERMÉDIO DE ELABORAÇÃO DE PROJETO DE LEI (INICIATIVA), SEJA POR INTERMÉDIO DE EDIÇÃO DE DECRETO, É PERMITIDO LANÇAR DISPOSIÇÕES NORMATIVAS REGEDORAS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.

IMPORTANTE FRISAR QUE A FORÇA VINCULANTE DOS ALUDIDOS PRECEITOS (ART. 61, § 1°, E ART. 84, INC. VI, “A”, AMBOS DA CF/88) É PLENAMENTE APLICÁVEL NA ESFERA MUNICIPAL, TANTO É ASSIM QUE O ART. 41, IV DA LEI ORGÂNICA MUNICIPAL CORROBORA A AFIRMAÇÃO NESTA SEDE PUGNADA.

POSTO ISSO, CONCLUI-SE, NECESSARIAMENTE, QUE O AUTÓGRAFO EM TESTILHA ENCONTRA-SE EIVADO DE INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL.

ISSO PORQUE ACÂMARA MUNICIPAL INICIOU O PROCESSO LEGISLATIVO DO ATO NORMATIVO EM TELA, MALFERINDO A COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO PREFEITO DE REGRAR A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, CONFORME DESCRITO ACIMA.

COM EFEITO, A ANÁLISE CUIDADOSA DO PRESENTE AUTÓGRAFO DE LEI REVELA QUE ELE TRATOU DE MATÉRIA TIPICAMENTE ADMINISTRATIVA. ESSE TEXTO CRIA SERVIÇO PÚBLICO E AFETA A INDEPENDÊNCIA DOS PODERES DO ESTADO.

ISTO É, ESSE ATO NORMATIVO, DE INICIATIVA PARLAMENTAR, CRIA E ESTRUTURA SERVIÇOS ADMINISTRATIVOS, IMPÕE DEVERES E ESTABELECE NORMAS QUE DEVERÃO SER CUMPRIDAS PELA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, CONSTITUINDO, ASSIM, INTERFERÊNCIA ILEGÍTIMA DO PODER LEGISLATIVO NO PODER EXECUTIVO.

O TEXTO NORMATIVO FAZ COM QUE O PODER LEGISLATIVO SUBSTITUA O EXECUTIVO NO EXAME DA CONVENIÊNCIA E OPORTUNIDADE ACERCA DO MEIO, DA FORMA E DO TEMPO MAIS ADEQUADOS PARA A MATERIALIZAÇÃO DE SEUS ATOS, EM FLAGRANTE MENOSCABO AO PLEXO NORMATIVO QUE DISCIPLINA A COMPETÊNCIA LEGISLATIVA GARANTIDORA DO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E DO PRINCÍPIO DA RESERVA DA ADMINISTRAÇÃO. ENFIM, O AUTÓGRAFO SUB EXAMINE, AO CRIAR DETERMINADA AÇÃO ADMINISTRATIVA A CARGO DO PODER EXECUTIVO, DISCIPLINANDO, INCLUSIVE, O MODO COMO ELA DEVERÁ SER EFETIVADA, ACABA POR DISPOR SOBRE O FUNCIONAMENTO DA ADMINISTRAÇÃO, O QUE DENOTA A PATENTE INTROMISSÃO DO LEGISLATIVO EM ASSUNTOS DO EXECUTIVO.

ALÉM DISSO, OBSERVA-SE QUE O PROJETO DE LEI NÃO INDICA A DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA PARA CUSTEIO DA AÇÃO QUE PRETENDE IMPOR, VIOLANDO FRONTALMENTE O PRINCÍPIO ORÇAMENTÁRIO PREVISTO NO ARTIGO 167, I E II, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA E OS ARTIGOS 15 E 16 DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL, QUE PRESCREVE A NECESSIDADE DE PRÉVIA DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA PARA CRIAR OU AUMENTAR QUALQUER DESPESA PÚBLICA.

ASSIM SENDO, TEM-SE CLARO QUE AO DEIXAR DE APONTAR AS DOTAÇÕES ORÇAMENTÁRIAS VINCULADAS A TAL DESPESA, A PRESENTE PROPOSTA LEGISLATIVA AFRONTA NÃO SÓ A INCIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO, MAS TAMBÉM OS INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO ORÇAMENTÁRIO.

DESSE MODO, NÃO PODE PROSPERAR O PROJETO DE LEI EM TELA, FACE À INCONGRUÊNCIA DIANTE DOS PRECEITOS DE ORDEM CONSTITUCIONAL E LEGAL ORA APONTADOS, O QUE LHE RETIRA A POSSIBILIDADE DE SER TRANSFORMADO EM LEI, MEDIANTE SANÇÃO DO EXECUTIVO, E DE PRODUZIR OS EFEITOS LEGAIS ESPERADOS.

JOSÉ BONIFÁCIO FERREIRA NOVELLINO

PREFEITO